学界对非法集资犯罪问题的研究，因专注于对具体罪名的教义学探究，以致于对司法实践中关于非法集资案件侦办处置的实际情形及面临难题缺乏深入了解。西安刑事辩护律师,西安劳动争议律师,西安房地产律师,西安交通事故律师,西安知识产权律师,陕西轩举律师事务所,http://www.xuanjulawer.com以维稳为宗旨，以追缴财产最大限度挽回受害人损失为目标的绩效评价机制，导致在案件处理中，对犯罪分子的刑事责任追究不是最重要的，而地方政府的意志，实质性地影响着对非法集资案件的定性与司法介入。为便于后续研究，笔者以一起跨区域的涉嫌非法集资案件的处置过程为样本展开探讨。

一、非法集资案件处置工作流程及政府各部门的职责分工

2016年初，兴化市公安机关在开展防范和打击非法集资专项行动中，发现南京YQN金融信息咨询有限公司（以下简称：南京YQN公司）兴化分公司有非法吸收公众存款的嫌疑。经查，南京YQN公司于2010年注册成立，位于南京市秦淮区某大厦内，公司股东包括：江苏A资产管理公司、南京市B投资企业（有限合伙）和FUND364.INC（外资），并在全国各地有几十家分公司。其兴化分公司于2015年6月注册成立，营业场所位于兴化市内，经营范围包括银行业数据信息处理的金融外包服务、软件技术开发、信息技术服务、市场调查、投资信息咨询等。该分公司自成立以来，招募当地的大学毕业生等年轻人为理财经理，在兴化市某商厦内驻点发放宣传单，并在城区路边店、菜场等公共场所分发传单、名片，介绍公司理财产品，宣传公司为P2P公司，中介投资人购买理财产品，产品的年化收益率为6%至14%。并且，以不定期举行茶话会、酒会，或通过发放小礼品等方式，宣传和吸引公众去购买公司的理财产品，同时声称公司经营多年从未发生无法兑付情况，借款人均有房产抵押，绝对安全。该公司与投资人签订的《出借咨询与服务协议》中约定：甲方为投资人，乙方为南京YQN公司，丙方为江苏YQN资产管理有限公司（以下简称：江苏YQN公司）。乙方作为中间方介绍甲方投资，丙方负责寻找借款人，并将甲方投资资金分成8份分别借给8个借款人，借款人以相应的房产作抵押；借款人付息后，由丙方将利息付给投资人。实际的操作是丙方先将资金借给协议所称的8个债务人，甲方将资金投入后，丙方即将借款债权转让给甲方。据查实，债务人均为丙方各地分公司的借款人，而根据房屋他项权利证书的记载，借款人提供的房产抵押均属二次抵押。根据乙方的要求，甲方统一使用银行卡在POS机上刷卡支付投资款项，POS机显示的商户名称为丙方，经查，刷卡后的资金转到办理POS机时所绑定的丙方公司帐户或其指定的银行卡上。至案发，兴化分公司已发展投资人231人，投资资金额1800余万。另查明，丙方江苏YQN公司于2010年注册成立，办公场所位于南京市秦淮区某国际金融中心内。

兴化市公安机关认为，南京YQN公司及其兴化分公司假借P2P的名义，采取公开宣传、高息引诱的方式，面向社会不特定的对象吸收资金，并将投资人资金注入江苏YQN公司，由其以更高的利息放出，从中赚取息差，涉嫌非法吸收公众存款罪。因南京YQN公司在泰州境内有7家分公司，在江苏省境内有几十家分公司，在省外的分公司数目不详，担心一旦立案展开侦查，极有可能引发其他地区的连锁反应，造成全省的大规模挤兑，影响社会稳定，但又顾虑如暂缓立案，金融风险的累积将导致投资人的损失扩大。为此，西安刑事辩护律师,西安劳动争议律师,西安房地产律师,西安交通事故律师,西安知识产权律师,陕西轩举律师事务所,http://www.xuanjulawer.com兴化公安机关向泰州市打击和处置非法集资工作领导小组办公室（以下简称：处置办）建议：由省级层面牵头对南京YQN公司和江苏YQN公司进行调查，并制订全省统一处置方案，开展人员查控及资产冻结等措施。

2016年4月11日，泰州市处置办将案件情况及处置意见上报江苏省处置办。同日，南京市处置办接到南京市商务局的情况反映，由其审批设立的南京YQN公司被媒体报道该公司下属绍兴分公司被当地公安机关立案调查涉嫌非法集资犯罪；南京市网信办向南京市处置办转递了相关媒体报道南京YQN公司涉嫌百亿庞氏骗局的信息；南京市公安局向南京市处置办通报了4月11日浙江省嘉兴桐乡市金融办会同公安机关对南京YQN公司桐乡分公司以涉嫌非法吸收公众存款犯罪立案侦查，并对分公司的高层、主要业务人员采取刑事强制措施，以及4月13日桐乡市公安局冻结南京YQN公司银行账户2.4亿资金的情况。4月15日，江苏省处置办向省公安厅、省工商局、省维稳办、省委宣传部（网信办）、省信访局、人行南京分行、江苏省银监局、南京市政府发文要求调查核实南京YQN公司涉嫌非法吸收公众存款的有关情况。4月21日，南京市处置办发文要求：（1）涉事公司所在区及相关涉事区的区政府要及时开展核查及处置工作，提前做好应急预案；（2）西安刑事辩护律师,西安劳动争议律师,西安房地产律师,西安交通事故律师,西安知识产权律师,陕西轩举律师事务所,http://www.xuanjulawer.com根据《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国务院2015年10月19日发布；以下简称：处置非法集资意见）作出的“对需要经过市场准入许可的行业领域，由准入监管部门负责本行业领域非法集资的防范、监测和预警工作”的规定，要求南京市商务局立即调查涉事公司运营模式、业务规模、实际控制人、资产等情况，如确涉嫌非法集资犯罪，移送公安机关处置；（3）南京市工商局负责摸清涉事公司及关联公司在本市的分布情况，对增设分支机构及设立子公司的行为予以管控；（4）南京市公安局根据核查进展情况，加强对相关信息的收集和研判，同时采取边控措施限制主要人员出境；涉嫌犯罪的，及时立案开展侦办工作；（5）南京市宣传部门、网监部门做好相关舆情的收集和管控工作，防止负面信息进一步扩大。

因南京地区尚未接到南京YQN公司的投资人报案，经征求南京市处置办意见，南京市公安局认为目前该事件的性质不明，故不予立案。

非法集资案件属于公安机关管辖范围内的自侦案件，但是，在上述案件的处置流程中，占据主导地位的是政府的处置办，由其向政府相关部门发出各项工作指令，并实际掌控对案件性质的最终定性，公安机关只是处置办办理非法集资案件诸环节、诸流程中的一部分，难以做到独立自主地对案件予以定性并开展立案侦查。地方政府的处置办究竟是何性质的机构、其缘何产生并担负何种职能？以下，通过对历年法律法规、司法解释及政策文件的梳理，展开探讨。

二、非法集资案件查处行政认定前置规定的变迁及对政府介入案件处理的评判

非法集资案件通常表现为跨区域和涉众型特征，处置不当容易引发群体性事件，甚至导致极端过激事件发生，影响社会稳定。对非法集资案件的处置流程立法，最早见于1998年国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称：《取缔办法》）。西安刑事辩护律师,西安劳动争议律师,西安房地产律师,西安交通事故律师,西安知识产权律师,陕西轩举律师事务所,http://www.xuanjulawer.com该办法第9条、第12条规定，非法集资活动由人民银行调查、核实，初步认定后，提请公安机关立案侦查；涉嫌从事非法金融业务活动的，由人民银行调查认定并作出取缔决定，同时向社会公告相关活动为非法。从事非法金融业务活动形成的债权债务，该办法第16条、第17条规定由从事非法金融业务活动的机构负责清理清退；或者在非法金融机构取缔后，由其批准部门、主管单位或者组建单位负责组织清理清退；或者由所在地的地方政府负责组织清理清退。对因参与非法金融业务活动受到的损失，规定由参与者自行承担。

《取缔办法》的出台背景，是在1995年《商业银行法》、《人民银行法》、《保险法》等金融法律法规密集颁布，我国开始着手深化金融体制改革之时。该办法发布前，各地由地方政府或者政府部门组建或者批准设立了大批的基金会、互助会、储金会、资金业务部、结算中心、投资公司等机构，以上机构不仅有政府背景，而且均存在超经营范围非法从事金融业务活动的情形。[1]1997年至1998年之间，东南亚爆发金融危机，受其影响，为防范我国可能面临的金融风险，亟需大力整顿金融秩序，因此，对上述未经人民银行的批准而从事金融业务活动的机构，《取缔办法》规定坚决予以取缔。因取缔形成的债权债务，则由批准其成立的政府部门或者主管、组建单位，或者直接由所在地的地方政府负责组织清理清退。由于金融机构的设立实行严格的行政审批制度，相关机构是否属于非法金融机构，或者其经营行为是否属于非法从事金融业务活动，应当由担负金融监管职责的人民银行、证监会或者保监会事先作出性质认定后，方能移送公安机关立案，由后者开展相应的侦查活动。[2]须注意的是，公安机关仅负责非法集资案件的刑事立案侦查，并不介入案件查处后的善后处置工作。

我国《银行业监督管理法》施行后，我国金融业的监管体系衍变为“一行三会”制度，对非法集资活动的性质认定及取缔工作的职责分工随之发生微调。2005年4月22日，中央机构编制委员会办公室《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》规定，银监会负责非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调，人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府配合银监会开展有关工作；涉及银行业金融机构的，由银监会负责认定、查处、取缔；涉及证券期货、保险机构的，由银监会会同证监会、保监会以及有关部门认定、查处、取缔；涉及工商企业的，由银监会会同工商总局以及有关部门负责认定、查处、取缔。银监会在名义上成为认定、查处和取缔非法集资活动的主要负责部门和牵头机构，相关职能部门及地方政府则负责配合银监会的工作。之后，随着国家经济政策的重大调整和金融体制改革的深入，银监会的主导地位发生了微妙变化。

2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，鼓励非公有制经济以股权融资、项目融资等方式筹集资金；鼓励金融机构开办融资租赁、公司理财和账户托管等业务；支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机构。2010年国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》进一步提出，西安刑事辩护律师,西安劳动争议律师,西安房地产律师,西安交通事故律师,西安知识产权律师,陕西轩举律师事务所,http://www.xuanjulawer.com鼓励和引导民间资本进入金融服务领域；鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构；支持民间资本发起设立信用担保公司；鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构。2006年，普惠金融概念引入我国并逐渐被社会公众所熟知，金融创新与普惠金融被视为是解决我国金融市场资金供给不足的良药，2013年中央政府郑重提出：“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”[3]。在政策的持续鼓励和指引下，由地方政府主管部门审批设立的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等商业企业，由民营资本自主设立的担保公司、投资咨询公司、资产管理公司等中介机构，以及随着以网络借贷为代表的互联网金融的兴起，愈来愈多的市场主体开始以各种方式涉足或变相涉足金融业务。另外，随着我国金融业从分业经营逐渐向混业经营转变，不断涌现的金融创新产品和服务，使得传统金融领域中的金融产品之间的界限日渐模糊，而建立于金融业分业经营基础上的分业监管模式，使金融监管部门的职能行使出现了重叠、缺位乃至弱化现象。面对经济、金融体制改革进程中出现的种种法律界限与政策界限均模糊不清的市场融资行为，对非法集资活动的认定、查处和取缔，亟待重新构建一套新的工作机制。

2007年初，经国务院同意，由银监会牵头的处置非法集资部际联席会议制度（以下简称：部际联席会议）得以建立。部际联席会议由银监会、发改委、公安部、监察部、财政部、建设部、农业部、商务部、人民银行、工商总局、林业局、法制办、新闻办、证监会、保监会、中央宣传部、高法院、高检院等有关部门组成，银监会负责人担任召集人，各成员单位有关负责人为联席会议成员。部际联席会议的主要职责是制定处置非法集资的工作制度和工作程序；组织有关部门对涉嫌非法集资案件进行性质认定，由有关部门依法作出认定结论；指导、配合省级政府建立处置非法集资组织协调机制等。对涉嫌非法集资案件性质的认定和处理，其要求:（1）事实清楚、证据确凿、政策界限清晰的，由案发地省级政府组织当地银监、公安、行业主管或监管等部门进行性质认定，并由当地省级政府组织进行查处和后续处置；（2）重大案件，跨省（区、市）且达到一定规模的案件，因现行法律法规界定不清而难以定性的，由省级政府提出初步认定意见后按要求上报，由联席会议组织有关部门依法作出认定结论，并及时将认定意见反馈省级政府；（3）经公安部门立案侦查，事实清楚、证据确凿且触犯刑法的案件，可直接进入刑事诉讼程序。[4]非法集资性质一经认定，省级政府负责本地区处置非法集资案件的组织查处和债权债务清理清退等善后与维稳工作。跨省案件的查处、处置，由公司注册地的省级政府牵头负责，或者由涉案金额最多的省级政府牵头负责，相关省级政府配合，牵头省级政府负责组织协调其他涉案地区，并制定统一的债权债务清理清退原则和方案。[5]

以上规定表明，在2007年后，对非法集资案件的认定、查处和处置的分工已发生了根本的改变，地方政府获得了关键权限，而公安机关、政府行业主管部门也开始享有对非法集资案件性质认定的参与决定权。因此，联席会议制度的建立从某种意义上说，其实质上剥夺了金融监管部门对非法集资活动性质界定的专属权力。笔者认为，“一行三会”的性质在我国均属于由中央政府实行垂直管理下的具有很强职权行使独立性的金融监督管理机构